我国粮食直接补贴的地区差异及其存在的合理性
内容提要：我国现行的粮食直接补贴*策在补贴品种、补贴规模、补贴条件、补贴方式以及补贴标准等多个方面存在明显的地区差异，这可以由各地的资源禀赋、经济发展水平以及*策改革的渐进性战略来解释。针对现行粮食直接补贴*策已经出现的一些值得关注的问题，在*策设计上应当防止地区差异过大和地方保护主义抬头，不断改进各种粮食直接补贴方式，警惕粮食直接补贴*策的目标冲突。
2004年，中央决定全面推行对农民的直接补贴，并向13个粮食主产区（以省为单位）重点倾斜，投入100亿元的中央粮食风险基金用于对主产区农民的直接补贴。至于其他省（自治区、直辖市），如果它们实行直接补贴*策，则只能主要由本省（自治区、直辖市）财*和粮食风险基金承担所需开支。到目前为止，除了云南、西藏、青海等少数省（自治区）还没有宣布对农民的直接补贴计划外，全国绝大多数省（自治区、直辖市）都已经公布了直接补贴*策方案。本文将从直接补贴的粮食品种、补贴规模、补贴条件、补贴方式以及补贴标准等方面分析我国各省（自治区、直辖市）实施粮食直接补贴*策的地区差异，并对此差异的合理性提供一个解释。
一、我国粮食生产直接补贴的地区差异
（一）直接补贴的粮食品种的地区差异
从已经公布的资料看（见表1），各地区补贴粮食品种的做法大体上可以分为两种情形：第一种情形是只补贴某单一品种的粮食作物。例如，山东、新疆等省（自治区）仅对小麦生产进行补贴；而上海、江苏、福建、江西、湖南、重庆、贵州等多达7个省（直辖市）的省级*府补贴的主要品种都是水稻。内蒙古一开始也只补贴玉米生产，后来将补贴扩大到小麦和水稻。第二种情形是补贴多种粮食品种。其中，补贴品种最多的是辽宁省，其补贴的粮食品种分别是玉米、水稻、小麦、高粱和小杂粮共5种。黑龙江补贴的粮食品种次多，分别是水稻、大豆、小麦和玉米共4种。然后是四川、湖北和内蒙古，补贴品种为水稻、小麦、玉米；天津补贴小麦、水稻和大豆；吉林补贴玉米、水稻和大豆。它们都补贴3种。而一些省份补贴小麦、玉米、水稻和油菜中的任意两种，例如安徽、河北、山西、浙江、河南等。
（二）补贴总金额或补贴规模的地区差异
2004年，对农民直接补贴金额最多的是黑龙江省，达到18．52亿元。吉林和河南两省次之，分别为13．69亿元和11．6亿元。其他粮食主产区的补贴金额一般至少都在4亿元以上，例如，山东、河北、辽宁、安徽、江西、湖北、湖南、四川等省的补贴金额分别为7.29亿元、6.03亿元、5．08亿元、6.9亿元，4．8亿元、5．66亿元、4．34亿元和5．0亿元。农业部产业*策法规司课题组（2003）的一项研究表明，“不论是安徽、吉林的直接补贴，还是河南和湖北的价差补贴，在资金来源上都是在增量上做文章，基本格局是‘用足中央的，再动地方的，基本不动基层的’”。这一观察也可以从目前各省（自治区、直辖市）粮食补贴总规模上得到证实。上述粮食主产区由于得到中央粮食风险资金投入的100亿元才得以维持每个省（自治区）至少4亿元以上的补贴水平。但是，与主产区相比较而言，除了新疆的补贴金额为2亿元之外，主销区的补贴金额多数都在1亿元左右，而供需平衡区要么还没有实行直接补贴*策；要么实行了，补贴资金的水平一般也只有0.2亿～0.3亿元。当然，直接补贴金额还与各地区粮食生产总量的大小高度相关。不过，各省（自治区、直辖市）补贴的总量强烈依赖中央的财*支持也是事实。
（三）补贴范围与对象限制的地区差异
粮食生产补贴的限制可以分为区域性限制和农户资格限制。由于补贴资金总额的约束，中央建议补贴资金分配应当坚持向粮食主产县倾斜，向种粮多的农民倾斜的原则，不搞平均分配，不撒“胡椒面”。根据这一原则，各地区选择补贴对象地区或农民时，一般存在4种方式：一是根据一定标准确定主产县，并依据不同的因素在各县之间分配省级补贴资金，但是，在一个县内原则上规定统一的补贴标准。这样做的省（自治区）有江苏、贵州、宁夏、福建、山东、陕西等。二是不确定主产县，而是只对达到一定种植规模的种粮大户进行补贴，例如，浙江、广东只对种植面积在20亩以上的大户补贴。或者对不同种植规模的农户给予不同标准的补贴。例如，上海对种植面积小于5亩（含5亩）的农户，每亩补贴60元；5～15亩（含15亩）的，每亩补贴70元；15亩以上的，每亩补贴80元。同样，北京对小麦种植面积小于10亩（含10亩）的农户，每亩补贴50元；10亩以上的，每亩补贴60元。三是不设置主产县和大户面积的限制，或者由于主产区全省（自治区）都是主产市、县，从而只要是种植粮食的农户，都可以获得一定补贴。这类补贴是“普惠式”的，湖北、湖南、安徽、辽宁、吉林、黑龙江、北京、天津、河北、甘肃等采取这种标准。四是对农户售粮行为进行补贴，即只有向国有粮食部门交售了粮食或者签订了订单的农户才能获得生产补贴。例如，福建、江西规定，农民只有凭粮食收购企业开出的收购凭证和订单合同（或者记录有订单情况的售粮卡），才能到当地财*所领取补贴款；而新疆则规定，农民只有向国有粮食部门交售小麦，才能获得*府支付的价外补贴。
（四）补贴方式的地区差异
目前，可供选择的粮食生产直接补贴方式主要有4种，即按农业计税面积补贴、按计税常产补贴、按粮食实际种植面积补贴、按种粮农民出售的商品粮食补贴。由于按计税面积补贴的方法最为简易方便，河南、湖南、宁夏等多数地区采用了这一方式直接确定全省每亩补贴标准（金额）。四川、安徽也以农业计税面积或者结合计税常产为基础，确定每个农户享受直接补贴的粮食数量，然后再根据市场价与保护价的差额核定每公斤粮食分别应补贴0．13元和0．11元（见表1），并计算出每户农民实际应得的补贴额。不同的补贴方式在各地的实际运用中存在很大差异。新疆、福建、江西等省（自治区）将补贴和农民售粮行为挂钩，新疆对小麦敞开收购，收购价格随行就市，每10天调整一次，并对向国有粮食部门出售粮食的农民以价外加价的方式进行补贴；福建、江西则只对订单粮食，在最低收购价格水平或市场收购价格基础上予以农民以每50公斤4元的直接补贴。而江苏、浙江、山东、上海和广东等则按实际种植面积进行补贴。例如，江苏就规定，2004年，水稻计划种植面积的补贴资金由省财*负担；实际面积超过计划面积的，补贴资金由地方财*负担；实际面积不足计划面积的，节余的补贴资金则省财*扣回。甘肃、内蒙古则采取“依据计税常产”或“按计税农田和计税常产各占一定比例”，将省（自治区）粮食补贴资金分摊，再依据计税土地面积和计税常产对农民核定补贴金额。此外，湖北对各市、县具体采用哪一种补贴方式不做统一规定，允许各市、县在以下几种方式中自主选择以核定补贴额：①按照农民提供的粮食商品量；②按照计税面积扣除半年内不能恢复粮食生产的经济作物面积和养殖面积；③按照上年粮食实际种植面积；④按照上年粮食种植面积扣除口粮田的面积。
（五）补贴标准的地区差异
粮食补贴标准反映了农民实际的受益程度，不同的标准会造成农民的受益范围或程度的差异。粮食补贴标准的地区比较和补贴方式有关，不同补贴方式下的粮食补贴标准还不能简单地加以类比。不过，根据不同的补贴方式，大体上可以将补贴标准分为两类：一类是以单位种植面积计算的补贴标准，即每亩补贴多少元；另一类是以粮食产量或出售数量作为标准，即每公斤补贴多少元。就前者而言，目前公布的资料显示，全国单位面积补贴标准最高的是上海市和北京市，上海市农民种植粮食每亩可以获得60～80元的直接补贴（除粮种每亩另外补贴5～15元之外），而北京农民种植粮食每亩可以获得50～60元的直接补贴。补贴标准次高的是江苏和辽宁，两省规定每亩粮食直接补贴标准分别为20元和18．82元；黑龙江、河南和湖南的补贴标准则更低，每亩补贴分别为15元、12.3元和11元，而多数省（自治区、直辖市）的补贴标准是每亩10元，例如浙江、湖北（早稻）、重庆、宁夏等。补贴标准最低的是贵州省和甘肃省，每亩补贴分别仅有5元和2.47元。按照粮食产量或出售数量计算补贴标准的省（自治区）比较少。其中，补贴标准最高的是新疆，农民每出售1公斤粮食得到补贴0．2元；次高的是四川和安徽两省，每公斤补贴分别是0.13元和0.11元。按此类补贴标准计算，补贴水平比较低的福建和江西两省对农民出售粮食每公斤仅仅补贴0.08元，吉林和内蒙古两省（自治区）补贴分别为每公斤0.083元和0.06元，而补贴水平最低的陕西省的补贴标准只有每公斤0．033元（见表1）。
二、粮食直接补贴存在地区差异的合理性
我国粮食生产直接补贴的地区差异反映了各地方资源禀赋、经济发展水平以及*府实施改革*策的渐进性等多方面的特征。
首先，由于农业资源禀赋不同，各地区不同粮食品种的生产成本和收益存在显著的差异。一些地方例如长江中下游诸省（自治区、直辖市）在水稻生产上具有传统的比较优势，而另一些地方例如*淮海平原、华北诸省（自治区、直辖市）在小麦生产上具有比较优势，东北、华北则在玉米生产上具有比较优势。相对而言，另一些地方例如东南沿海、西北和西南则在经济作物或非粮食作物上具有比较优势。农业资源和粮食生产在空间分布上存在的不对称性和不平衡性，在很大程度上也决定了各省（自治区、直辖市）直接补贴的粮食种类的差异。例如，长江中下游诸省或直辖市（江苏、安徽、浙江、江西、湖北、湖南和重庆等）主要补贴的粮食品种是水稻，而北方和东北则重点补贴小麦和玉米。至于西北和西南地区，除四川省外，目前已经实行直接补贴的省（自治区）数量较少，而且直接补贴的规模也相对较小，补贴的粮食品种也没有明显的资源优势特征。
其次，各地区经济发展水平的不平衡也决定了我国粮食生产直接补贴*策在各地区实施的差异。当前，对粮食生产的直接补贴计划主要集中在13个粮食主产区，中央财*对粮食主产区的资金倾斜既保证了直接补贴*策的顺利推行，又推动了粮食流通体制改革并刺激了粮食生产。粮食主销区和供需平衡区，原则上也应当对粮食主产市、县的种粮农民实行直接补贴，但是，主销区和供需平衡区实施粮食直接补贴却不能得到中央财*的直接拨款，甚至也得不到中央财*和中国农业发展银行的借款，所需资金只能由省级*府自筹解决。于是，各省（直辖市、自治区）的经济发展和财*收入水平就是影响和决定粮食直接补贴*策能否以及在多大程度上实施的关键因素。可以观察到，经济发达的8个沿海粮食主销省（直辖市），北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、广东、山东，都迅速实施了对粮食生产者的直接补贴计划，而且多数省（直辖市）的补贴标准也是相当高的。但是，相比较而言，作为粮食供需平衡区，西南和西北诸省（自治区、直辖市）粮食直接补贴*策的实施条件和水平就比较落后了。一方面，云南、西藏、青海等限于财*压力等原因还没有实行粮食直接补贴计划（*策）；另一方面，即使实行了直接补贴计划的西部省（自治区），例如陕西和贵州，粮食直接补贴的水平或标准实际上也处于全国最低水平。
再次，粮食生产直接补贴计划的地区差异符合我国粮食*策（部门）改革的渐进性特征。这主要体现在以下几个方面：①*策推进过程的渐进性。粮食直接补贴*策最早于2002年在安徽和吉林两省的3个县进行试点，取得了经验后又推广到包括河南、湖南、湖北在内的5个粮食主产省，然后于2004年再扩大到整个粮食主产区的13省（自治区）全面实施。显然，粮食主产区直接补贴计划是在中央*府的直接指导、财*支持以及行*推动下进行的，而其他地区直接补贴计划更多地是自行决策和自主推行的。农业部产业*策法规司课题组（2003）的一项研究指出：粮食产区和销区的情况不同，必须分类指导、分省决策，不搞“一刀切”。中央确定大的原则，各省改革可以有先有后、有快有慢。于是，经济发展条件好的沿海省份推行直接补贴*策的改革就相对快一些，改革也深入一些，而经济发展条件落后的西部省份实施直接补贴计划（改革）可能相对慢一些。②直接补贴水平或程度的渐进增长性。目前，粮食直接补贴由各省（自治区、直辖市）专门的粮食风险基金支付，而粮食风险基金原来的主要用途是承担粮食*策性业务的收储费用开支，即补贴粮食流通环节发生的各种亏损与费用。现在，将粮食风险基金的主要用途改为支付粮食直接补贴，就自然是渐进的过程。改革开始时，不仅各地区的直接补贴水平存在明显的差异，而且绝大多数地区的补贴标准也是相当低的。但是，随着经济的发展和改革的深入，在冻结和缩减对流通费用补贴的同时，地方*府应逐步增加和落实对粮食风险基金的财*投入并提高用于粮食直接补贴的比重。例如，安徽省2004年全省粮食直接补贴资金总额从2003年的6.27亿元增至6.91亿元，占粮食风险基金总额的比例由36％提高到40％。所以，随着时间的推移和条件的成熟，各省（自治区、直辖市）的粮食直接补贴水平和补贴范围都会逐步提高和扩大，而且，随着*府支持的重心从目前的刺激粮食生产逐步转向促进落后地区发展和增加低收入者收入，各地补贴水平的初始差异还可能会不断缩小。③实施直接补贴方式的逐渐改进性。上文讨论的各地采用的4种粮食直接补贴方式又可以根据是否与农民出售的商品粮挂钩分为3种类型，即不挂钩的固定补贴（例如按粮食计税面积和实际种植面积补贴）、不挂钩的差价补贴以及挂钩的差价补贴。理论上看，直接补贴方式应当尽可能简便易行，补贴方式的计算和实施越复杂，其隐含或可能出现的问题就越多。由于上述各种补贴方式已经在安徽、吉林、河南、湖南、湖北等省份分别进行了试验，一些问题已经暴露出来，但由于试验的时间还比较短，许多改革还需要进一步的试验和观察。所以，允许各地区自主选择不同的补贴方式，有助于进一步观察、比较并识别出哪一种方式更为有效，更有利于实现直接补贴*策的目标。
三、结论与*策建议
我国正在推行中的粮食直接补贴*策存在明显的地区差异，这主要可以由各地的资源禀赋、经济发展水平以及*策改革的渐进性来解释。当前的粮食直接补贴*策体现了更多的地方试验性与差异性，有利于*策目标与方案随着粮食生产与市场环境的变化而不断地做出调整，粮食*策具有很大的灵活性。但是，应当看到，现行粮食直接补贴*策已经出现一些值得关注的问题，对此，本文提出以下*策建议。
（一）防止地区差异过大和地方保护主义抬头
首先，各地区的补贴标准差异过大，可能加重地区经济发展的不平衡。补贴水平最高的上海市的农民种植粮食每亩可以获得的直接补贴，是贵州省农民的12～16倍。同样属于发达地区的北京市和江苏省，补贴标准相差也很大，前者是后者的2.5～3倍。而粮食主产区农民的直接补贴水平一般要明显高于粮食供需平衡区，例如，多数主产区的补贴标准在每亩10元以上，至少是贵州省直接补贴水平的2倍。但是，补贴水平如果差异过大，会进一步扩大地区间农民收入的差距，加重地区经济发展的不平衡。
其次，地方保护主义倾向和过高的补贴标准会过度刺激有些地方原本不一定具有比较优势的粮食生产，不利于地区分工和专业化生产的发展。例如，上海、北京等经济发达地区对粮食生产的高额补贴就具有明显的地方主义色彩，过高的补贴不仅直接诱导了农民增加对粮食生产的要素投入，而且还改变了粮食与其他经济作物甚至是环境补贴项自的比较利益，结果出现局部地区的农民砍树毁林来扩大粮食的种植面积。同样，一些粮食主产区内部的非粮食生产区也出现了类似的盲目生产粮食的现象。以上农户生产行为的调整在很大程度上过份刺激了粮食生产正常的恢复性增长，而一些主销区为了粮食安全提高了粮食自给水平，有可能导致下一年度粮食增产过快，进而影响并改变未来的粮食供求关系和市场预期。也就是说，地方保护主义和粮食生产刺激*策必定会加剧生产与市场的波动。
（二）不断改进各种粮食直接补贴方式的实施效率
目前，多数地方粮食直接补贴方式采用的是不挂钩的固定补贴，但仍然有一些省（自治区）例如福建、江西、新疆等实行与出售商品粮挂钩的价差补贴。事实上，无论哪种补贴方式都存在许多实际操作中潜在的问题。首先是按耕地面积还是计税面积补贴的问题。对于销售粮食多的农民，按耕地面积补贴要吃亏，他们比一般农户更倾向于支持按粮食出售量补贴的方式。而一些种粮大户所承包的耕地是村集体所有的农田，在农村税费改革中，这些耕地没有计入农业税征税范围，这次如果以计税耕地为基数补贴，他们就难以得到承包地的补贴款，所以，他们不赞成按计税耕地面积补贴。其次是不挂钩补贴中的目标保护价问题。由于确定目标保护价具有很大的人为主观性，将来很难阻止各地方*府为了减轻财*负担而人为定低目标保护价，以降低补贴标准。最后是挂钩的差价补贴与粮食订单问题。多数挂钩的差价补贴是为了支持粮食订单而设计的。不过，由此可能产生两个问题：一方面，对农民而言存在交易行为限制，即只有交售订单粮食才能获得补贴，这与直接补贴的简便易行原则不一致；另一方面，对粮食市场交易主体存在歧视，即那些通常与农民之间无订单关系的非国有粮食企业在与国有粮食企业进行价格竞争时处于不利地位，这种歧视是由国有粮食企业的特殊身份和*府*策倾斜造成的。所以，应当在试验中对实行与订单挂钩的价外加价补贴*策保持谨慎的态度。
（三）警惕粮食直接补贴*策的目标冲突
粮食直接补贴*策最初的目标是在推行粮食市场化改革过程中放开粮食收购市场，甚至是在取消保护价*策时弥补市场价格波动给农民造成的利益损失。但是，在推行粮食直接补贴*策时，各地实际的*策目标正在发生着变化，大多数地方的*策目标首先是促进粮食产量的增长，其次才是增加粮农的收入。而有的地方例如福建、江西等还有一个更直接的目标：稳定粮食市场交易合约即发展粮食订单。撇开稳定粮食市场交易合约的目标不谈，仅仅是增加粮农收入和增加粮食产量的目标之间就不是没有矛盾的。
当前，许多人认为增加粮农收入和增加粮食产量的目标之间并不存在冲突。但是，一个简单的推理就使我们不能不怀疑上述观点。只要2004年不发生重大的自然灾害，目前不断强化的粮食增产目标可望在年底实现。那么，在粮食大幅增产的局面已经出现之时，粮食市场价格与农民收入会发生什么样的变化呢？一个合理的推论是粮食供求关系和市场预期将会发生改变。于是，一种情形是市场价格的下降给农民造成的收入的减少将会远远大于*府可能提供的任何粮食直接补贴水平，农民种植粮食的收入损失是不可避免且无法弥补的。当然，这是*府以及整个社会所不愿意看到的。同时，另一种情形更可能出现。*府将启动按保护价敞开收购的*策，可是，这在一定程度上将重复1998年粮改后的“故事”。也就是说，*府仍然有可能缺乏足够的财*资金和仓储能力敞开收购农民的余粮；而且，由于中央储备粮管理公司的经营点与能力有限，按保护价敞开收购的粮食最终还必须由*府指定的一般必然是国有粮食企业代理收购，那么，各种形式的压级、压价以及拒收势必难以控制。届时，农民“卖粮难”问题又势必再次出现。所以，长期来看，粮食*策的产量目标和收入目标的确存在“两难”，至少不是十分一致的。
来源：中国农村经济